李俊蓉

武漢大學環境法研究所碩士研究生

原文首發于《邊界與海洋研究》2022年第6期

本文在原文的基礎上有所刪減

《陸地國界法》是我國第一部統籌規定邊界管理的法律，該法涉及邊境環境保護的相關法律規定，體現了重視邊境地區環境保護的導向、也標志著邊境環境法治建設將迎來新機遇。當前，邊境環境法治建設應充分結合邊境地區的安全與發展需求進行設計，總體國家安全觀作為國家安全治理的重要指導思想，應在指引邊境環境法治建設的過程中發揮重要作用。

以總體國家安全觀指引邊境環境法治建設，一方面要硬化法制約束，在保障邊境地區傳統安全的同時保障環境安全、生態安全等非傳統安全；另一方面要加強治理體系的優化設計，綜合運用多種手段加快推進邊境環境治理體系現代化，以國內國際法治雙線并舉的方式，實現涵蓋“界-區-空間”的有序漸進的邊境環境法治建設目標。未來，還應立足于邊境地區環境保護的實踐經驗，探索國內與國際環境法治的新發展、新動力。

一、“總體國家安全觀”視角下的邊境環境法治建設

在“后疫情時代”，邊境環境法治建設存在現實障礙。新冠疫情暴發后，邊境管控措施使邊界作為國與國之間“分隔線”的意義更被強調，邊境地區間環境保護的合作受到挑戰。同時，新冠疫情加劇了各國間發展的不平等性，各國在環境保護方面的科研水平與資金投入水平愈發參差不齊，也將限制跨境環境保護合作的順利開展。

總體國家安全觀的引入，可為梳理邊境環境法治建設的重點、明確邊境環境法治的內容提供指引。首先，總體國家安全觀并重傳統安全與非傳統安全，使偏重保障傳統安全的邊境地區將目光逐步轉向生態安全、環境安全等非傳統安全；其次，總體國家安全觀充分立足于人類命運共同體的背景、統籌自身安全和共同安全，能夠指引我國在防控疫情的同時維護當前跨境環境保護合作的成果，助力邊境地區在“后疫情時代”實現更綠色、智能的疫后重建。

因此，在總體國家安全觀的指引下，邊境環境法治應在安全與發展兩大主題雙線并行的戰略背景下呈現出以安全為基礎、以發展為重點的具體導向。而邊境環境法治建設本身的制度設計，則既要以“安全”為中心硬化法制約束、以“良法”筑牢環境安全之基，也要以“發展”為中心優化治理體系、通過“善治”實現長效發展。

二、邊境環境法治建設的基礎：依托“硬邊界”硬化法制約束

我國邊境環境法治建設雖有法理基礎與法律依據，但缺乏專門針對邊境地區環境問題的系統性法律規范，與邊境地區的重大戰略意義以及推動生態文明建設在邊境地區有效開展的實際需求不相匹配、還將影響邊境地區環境治理的切實推進。因此，如欲切實推進邊境環境法治建設，必須加強針對邊境環境問題系統性立法。

邊境地區環境問題的系統性立法，首先應以《陸地國界法》中關于邊境環境保護的框架性、總括性規定為基礎，有序地就邊境地區環境安全、跨境污染防治、合作共享跨境生態資源等問題進行全面規定。其次，應充分梳理、整合環境保護領域立法中涉及邊境地區環境保護的現有規定，明確系統性立法需涵蓋的內容與涉及的責任主體。

在以獨立的《邊境環境保護法》制定出臺為目標的同時，還應結合當前我國環境法治建設的發展現狀，在相關的環境保護法律中增添與邊境地區環境保護相關的元素，編織起多部門協同合作的法律制度網絡。在環境法典編纂的過程當中，可在各分編內適當增加與邊境地區環境問題有關的條款；而在單行法當中，可結合邊境地區的自然環境條件和發展現狀做出細化規定；同時還應注重完善邊境環境刑事、民事法律責任的相關立法。

三、邊境環境法治的關鍵：構建“界-區-空間”的治理體系

在國內環境法治建設層面，通過國內立法提供法律上的硬保障之后，還需進一步思考如何構建良好的邊境環境治理體系。結合邊境地區在地理、政治意義上的特殊性，邊境環境法治建設更需依托獨立的統籌協調機構開展，依托統籌協調機構明確生態環境部、自然資源部、邊境地區各級地方人民政府、沿邊沿海各級黨委、國家邊海防委員會等多個主體的具體責任和工作內容，并明確專管邊境環境問題的主管部門。同時，基于邊境地區生態保護跨境多層級合作且重視基層法治建設的趨向，還應穩步推進邊境環境行政執法改革，有序推進邊境地區鄉鎮機關執法隊伍建設、助力我國邊境地區人民政府與接壤鄰國地區人民政府長效合作。

而在國際環境法治層面，則應以“安全-發展”為脈絡構建“界-區-空間”的治理體系。在邊境安全保障方面，我國應當依據與邊境環境保護相關的國際環境公約履行國際義務，充分運用公約的遵約履約機制、并落實雙邊邊界管理協定中關于邊境環境保護的規定。在邊境地區共治方面，邊境地區政府應當與陸地鄰國相應行政區域的地方政府共同完善治理體系，注重發揮邊境地區相鄰城市群之間的協作效應、容納多方主體參與邊境共建。在邊境空間保護與開發層面，自然地理條件與人文地理因素趨同較高的鄰國間邊境地區之間更應立足于空間資源保護、開發及利用的背景，注重陸、海、空、地多維自然要素的協同增效，加強對區域保護和空間規劃工具的使用。

四、邊境環境法治的深化：區域實踐反哺國內外環境法治

在正視現存立法缺陷、執法現狀的同時，要立足于區域的法治建設實踐經驗，對國內外環境法治的未來發展進行更為合理的編排布局，繼續深化邊境環境法治的發展。

在探索國內環境法治新發展的過程中，可結合法律立改廢釋篆的實際需要、探究是否需要重視邊境地區的獨特地位。待邊境地區法治建設發展趨于成熟后，或可參考《立法法》中涉及民族自治地方人民代表大會及經濟特區所在地的省、市人民代表大會地方立法權限的有關規定，在一定程度上允許邊境地區省級人民代表大會及其常務委員會根據全國人大的授權制定在“邊境地區范圍”內實施的涉及邊境環境安全等重要事項的法規。

當前，國際環境法的立法模式逐漸從“自上而下”向“上下融通”而演進，“上下融通”的模式使次區域的協作發展在構建國際環境法治的過程中起著更為重要的作用。從全球范疇來看，區位接近的國家、地區之間根據區域特色形成相應的環境保護組織；從國家范疇來看，邊界兩側的邊境地區政府在遵循雙邊協定的基礎上根據城市環境治理的實際需要形成合作關系。因此，在挖掘國際環境法治發展的新動力的過程中，則可結合邊境地區環境保護的區域實踐經驗，發揮次區域環境治理在國際環境法治當中起到的重要作用。

五、結論

在總體國家安全觀視角下，邊境環境法治的建設不僅要推動國內環境法治建設與治理體系與治理能力現代化，更要求我國將自身環境法治建設置身于人類命運共同體的大環境中。在保障環境安全的視角下，雙邊、多邊合作的前提是強化國內法制約束，打造具有中國特色的“安全－發展－共建”邊境環境法治脈絡，以環境安全之基促環境保護合作。而在實現邊境環境保護合作發展的視角下，則需要在國內、國際法治框架下通過多種手段與途徑深化邊境環境治理體系變革。以總體國家安全觀指引邊境環境法治建設，既有利于國內法充分銜接國際環境法發展最新趨勢、也有助于以區域實踐反哺國內國際環境法治革新。