趙寧寧 

華中師范大學政治與國際關系學院副教授

原文首發于《邊界與海洋研究》2022年第6期

本文在原文的基礎上有所刪減

2022年10月7日，拜登政府基于對北極和全球戰略形勢的最新研判，發布了新版《北極地區國家戰略報告》，規劃了未來十年的北極議程，提出美國在北極地區的行動計劃。本文將結合《北極地區國家戰略報告》的主要內容及拜登執政以來的主要北極實踐，探析拜登政府北極戰略的特點及國際影響，對拜登政府北極戰略的實施前景進行前瞻性預判，并提出新形勢下中國的因應之策。

一、拜登政府北極戰略的新特點

新版北極戰略是依據北極和全球戰略新形勢，對2013年5月奧巴馬政府發布的首份北極戰略的更新，形成了拜登政府北極戰略的新框架，呈現出以下新特點。

（一）突出大國北極安全博弈

《北極地區國家戰略報告》強調大國北極安全博弈。一方面，服從并服務于美國國家安全戰略。在北極事務中，美國不僅從區域視角看到北極事務，亦從霸權護持角度把北極戰略納入其國家安全戰略當中，試圖通過北極戰略的布局和推進，持續強化對俄羅斯的戰略威懾和圍堵，遏制中國在北極地區不斷提升的國際影響力。另一方面，北極盟友需求和北極地區安全局勢的動態變遷是拜登政府強調大國安全博弈的重要推手。在2020年前后以北歐五國為主體的“第二波北極政策高潮”中，對北極區域安全態勢的評估從合作轉向了競爭，紛紛強調加強與美國和北約的安全合作關系。從這個意義上講，強調大國安全博弈、重視北極安全議題是拜登政府回應北極盟友和區域安全態勢的自然之舉。

（二）重視北極氣候變化的綜合影響及應對

拜登政府北極戰略尤為重視北極氣候變化對阿拉斯加社區安全與美軍行動能力的挑戰。新版北極戰略指出“由于氣候變化，超過60%的阿拉斯加土著社區受到嚴重環境威脅。我們將與阿拉斯加土著部落、社區、公司和其他組織合作，采取多種舉措增強阿拉斯加社區應對北極地區環境變化的適應力?！蓖瑫r，新版北極戰略把北極氣候變化納入國防安全戰略的重點關注事項，緩解其帶來的安全威脅，試圖通過多舉措提升美軍在北極區域的行動能力。2022年9月7日，美國國防部宣布成立北極戰略與全球復原力辦公室，由新上任的負責北極與全球復原力的國防部副助理部長艾里斯·弗格森領導。

（三）強調民用與軍用基礎設施建設

民用基礎設施建設是阿拉斯加經濟發展的重要前提，也是保障北極居民福祉、實現社區安全的重要保障。2021年11月，拜登正式簽署《基礎設施投資和就業法案》，為阿拉斯加基礎設施建設提供了重要保障。軍用基礎設施建設是確保美軍行動能力、維護美國安全利益的重要保障。新版北極戰略強調要“投資于現代化的領域意識，以探測和跟蹤潛在的空中和海上威脅”等，既有經濟利益的考量，又有軍事和戰略安全的考慮。

（四）采取“全政府”方式合力應對

在北極事務中，“全政府”方式合力應對標志著美國北極戰略的實施不僅是由美國國務院、國防部等兩大傳統部門主導，而是由美國的安全、外交、發展和其他“非傳統”部門合力推動。其中緣由，一方面源于《北極地區國家戰略報告》打破了內政和外交的界限，依靠傳統的單獨部門主導方式已經難以順利推動北極戰略的實施。另一方面，照顧和回應阿拉斯加州的北極政策需要。在當前美國憲政體系下，如何協調不同層級政府部門，協力推進北極戰略的實施，是拜登政府北極戰略提出“全政府”方式合力應對的重要因素。

二、拜登政府北極戰略的國際影響研判

鑒于美國北極國家和霸權國家的雙重國家身份，其北極戰略的調整疑會對北極地緣政治、治理格局和中國北極權益維護產生深遠影響。

（一）加劇北極“再軍事化”進程

2013年以來，美國陸軍、海軍等陸續發布和更新各自軍種的北極戰略，力推各種舉措加強北極地區軍事建設和存在?！侗睒O地區國家戰略報告》體現出濃厚的軍事進攻意味，強調“加強美國在北極地區的軍事力量部署、軍事設施建設和各種軍事訓練的運行，顯示美國力量在北極的存在”等。同時，《北極地區國家戰略報告》“推崇”北約在北極事務中發揮關鍵性角色。2022年8月25日，北約秘書長斯托爾滕貝格訪問北極，這是北約秘書長歷史上第一次訪問北極。在瑞典、芬蘭完成入約程序后，以美國為首的北約同俄羅斯在北極地區的軍事博弈更為激烈，雙方將圍繞增加軍力部署、開展威懾演習等開展高烈度的對抗，進一步加劇北極“再軍事化”進程。

（二）破壞現有北極國際合作框架

2010年前后北極域內外國家相繼頒布本國北極政策或戰略文件，突出強調通過國際合作解決和治理北極域內外國家共同面臨的區域性和全球性問題，被眾多學者稱為“北極例外主義進程”。但在俄烏沖突發生后，大國博弈和戰略競爭“重回”北極，對現有北極國際合作框架帶來嚴重挑戰。拜登政府北極戰略指出俄烏沖突使得與俄羅斯在北極地區的合作“幾乎不可能實現”。未來，氣候變化和環境保護等部分議題依然可能成為七國與俄羅斯重啟北極“有限合作”的切入點，但現有的“安全困境”將會極大限制“有限合作”的地緣政治影響。

（三）惡化中國參與北極事務的外部環境

隨著中國北極存在感的增強和話語權的提升，美國對中國北極政策的認知逐漸發生偏差。在美國看來，中國作為“非北極國家”，強化在北極事務中的影響力和話語權，意圖不負責任地顛覆北極治理規則等。在美國影響和施壓下，北歐國家作為中國參與北極事務的重要支點，其對中國北極政策的態度開始發生轉變。未來較長一段時間，美國勢必將聯合部分國家排斥我國參與北極事務，阻滯和干涉我國北極外交進程，進一步惡化我國參與北極事務的外部環境。

三、拜登政府北極戰略的實施前景及中國因應之策

（一）拜登政府北極戰略的實施前景

《北極地區國家戰略報告》聚焦四大支柱議題，打破了內政與外交的界限，其實施前景難以用單一的維度進行評估，在不同的支柱議題領域可能存在不同的激勵和掣肘變量。

在國際層面，美國推動北約在北極安全事務中發揮關鍵性角色，有助于協調北極國家盟友參與對俄、對華的戰略競爭。但美國與北極盟友在北極國家利益的界定與認知依然存在較大區別。譬如北歐國家雖然對俄羅斯針對烏克蘭的特別軍事行動和北極軍備建設存在較強恐懼，但囿于“小國”角色，依然期望通過多邊機制框定中美俄等大國的北極行動。從這個意義上講，美國在傳統安全領域的北極盟友伙伴關系建設，很難被成功復制到氣候變化、國際合作等領域。在國內層面，第一，新版北極戰略文件強調采取“全政府”方式合力應對，但如何協調不同的聯邦政府主體和如何滿足不同層次政府機構、不同種類參與主體的利益需求，也存在較大不確定性。第二，新版北極戰略文件并未詳細列舉具體的戰略舉措和聯邦資金等資源投入。在推進過程中，美國國會和政府在未來十年能提供多少資源也存在較大的不確定性。第三，2022年11月舉行的美國國會中期選舉，形成國會和政府的“分立”狀態，這勢必對拜登政府北極戰略的實施帶來重要影響。

（二）關于中國因應之策的思考

在北極地緣政治態勢發生重大變遷和美國對華北極立場發生根本性變化的背景下，如何維護和拓展中國北極國家利益是我國外交和極地事務工作部門的緊迫問題。

1.夯實參與北極事務的科學基礎

美俄等北極國家占據北冰洋國家的地緣優勢和身份優勢，擁有在北冰洋公海區域活動的悠久歷史，對中國等北極域外國家未來利用北冰洋公海帶來嚴峻挑戰。我國需要直面美俄等國在北極公海強化存在的系列挑戰，加強對北極公海區域的科學考察，爭取參與相關國際聯合科研項目，這樣我國既可以為北極環境保護和應對北湖氣候變化提供國際公共產品，又可以增強對該“公域”空間的認知和利用能力。

2.增強維護北極權益的能力存在

利用軍用和民用衛星導航系統加強對北極地區的態勢感知和監測是美俄等傳統北極國家的重要手段。在美俄強化對北極全域衛星監測背景下，我國應利用不斷發展的北斗系統，實現對北極區域的全天候監測，既可以開展氣象觀察等自然科學領域的研究，又可以為維護我國科考船只、商業船只的航行安全提供重要依托，維護總體國家安全利益。

3.探索開展北極雙邊外交的新思路

我國需要積極探索開展北極雙邊外交的新思路，力爭緩解美國對華北極行動的圍堵和遏制。其一，在中美戰略競爭態勢下，我國可以積極推動把中美全球層次的氣候治理合作切入到北極區域，為中美北極關系留下合作空間。其二，我國可以通過深化雙邊交流、科技外交等途徑力爭維護中國－北歐北極合作關系的平穩發展。其三，在歐美對俄制裁背景下，俄羅斯將更為倚重中方政治經濟等方面的支持。我國在加強參與俄羅斯北極油氣資源開發、北方海航道開發之際，可以推動拓展中俄北極合作的議題領域。

4.強化中國北極政策的有效傳播

近年來，中國參與北極事務遭遇了較嚴重的國際負面輿情壓力，對我國參與北極事務造成了嚴重輿論干擾。在我國主流媒體發聲容易受到國際猜疑的背景下，我國極地事務部門可以協調國內智庫和學者等參加北極圈論壇等固定性北極事務論壇，同時與歐美國家相關極地研究智庫開展學術對話與交流，增強對方對華北極政策的正面認知。